會員投資者教育 INVESTOR EDUCATION
反洗錢法迎來首次大修：加強(qiáng)新型洗錢風(fēng)險防控
健全反洗錢監(jiān)管制度是完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推動金融高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。
黨的二十大報告指出，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要及時推進(jìn)金融重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，不斷適應(yīng)金融發(fā)展實踐需要。
4月23日，反洗錢法修訂草案提請十四屆全國人大常委會第九次會議審議，標(biāo)志著自2007年1月1日起施行的反洗錢法時隔17年后，迎來首次重大修改。
修訂草案共7章62條，圍繞明確法律適用范圍、加強(qiáng)反洗錢監(jiān)督管理、完善反洗錢義務(wù)和法律責(zé)任規(guī)定等內(nèi)容，對相關(guān)制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善，并加大對違法行為的處罰力度。
常委會組成人員在審議時普遍認(rèn)為，本次修法是貫徹落實黨中央關(guān)于加強(qiáng)金融法治化建設(shè)、完善涉外領(lǐng)域立法的重要舉措，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)金融高水平發(fā)展，推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
同時與會人員關(guān)注到，目前新技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)金融活動發(fā)展迅速，利用電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)保險、網(wǎng)絡(luò)賭博和虛擬貨幣等方式洗錢大量存在，建議進(jìn)一步織密法網(wǎng)，完善監(jiān)管制度，更加精準(zhǔn)高效應(yīng)對日漸復(fù)雜化、隱蔽化的新型洗錢手段，讓“贓”和“罪”無所遁形。
強(qiáng)監(jiān)管是修法核心
我國現(xiàn)行反洗錢法在增強(qiáng)反洗錢監(jiān)督效能、打擊洗錢及其上游犯罪、深化反洗錢國際治理與合作等方面發(fā)揮了重要作用。
“但是，近年來反洗錢工作也暴露出一些問題。”受國務(wù)院委托，中國人民銀行行長潘功勝在作修訂草案的說明時提到，有關(guān)機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)能力不足，反洗錢監(jiān)督協(xié)作機(jī)制不順暢，信息共享程度不高，監(jiān)測防控新型洗錢風(fēng)險以及打擊治理腐敗、跨境賭博、“地下錢莊”等違法犯罪活動有待加強(qiáng)。
2018年至2019年，國際反洗錢組織——金融行動特別工作組（FATF）對我國反洗錢工作開展評估，指出我國特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢、受益所有人等制度供給存在不足等問題。
潘功勝表示，有必要立足我國實際，結(jié)合新形勢新要求，抓緊修改完善反洗錢法。
本次修訂草案的修改條文數(shù)量多、規(guī)則變化重大，反映出我國反洗錢監(jiān)管制度的重要發(fā)展方向。
立法總體思路方面，修訂草案堅持問題導(dǎo)向，按照“風(fēng)險為本”原則合理確定相關(guān)各方義務(wù)，同時避免過多增加社會成本。堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，完善反洗錢有關(guān)制度，維護(hù)國家利益以及我國公民、法人的合法權(quán)益。
加強(qiáng)反洗錢監(jiān)督管理方面，修訂草案明確了職責(zé)分工，完善了金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管，規(guī)定反洗錢行政主管部門監(jiān)督檢查金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的情況，有關(guān)金融管理部門在金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入中落實反洗錢審查要求，將在監(jiān)督管理工作中發(fā)現(xiàn)的違反反洗錢規(guī)定的線索移送反洗錢行政主管部門，并配合處理。同時，明確特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍及反洗錢監(jiān)管，規(guī)定有關(guān)主管部門監(jiān)督檢查特定非金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的情況，根據(jù)需要提請反洗錢行政主管部門協(xié)助。
此外，修訂草案規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)反洗錢義務(wù)，主要包括：建立健全反洗錢內(nèi)控制度并有效實施；開展客戶盡職調(diào)查，了解客戶身份、交易背景和風(fēng)險狀況；保存客戶身份資料和交易記錄；有效執(zhí)行大額交易報告制度和可疑交易報告制度。修訂草案還規(guī)定單位和個人不得從事洗錢活動或者為洗錢提供便利，應(yīng)當(dāng)配合金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)依法開展客戶盡職調(diào)查等。
有效防控新型洗錢風(fēng)險
“近年來，國內(nèi)外反洗錢形勢和風(fēng)險挑戰(zhàn)不斷變化?！比珖舜筘斀?jīng)委在立法調(diào)研中了解到，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、地下錢莊、非法集資等跨行業(yè)、涉眾型洗錢相關(guān)犯罪持續(xù)高發(fā)，金融新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)層出不窮，一些新業(yè)態(tài)如區(qū)塊鏈、貴金屬、網(wǎng)絡(luò)直播平臺、虛擬貨幣等被用于洗錢活動，不法分子利用虛擬開戶、空殼公司、層層嵌套等多種方式實施洗錢等犯罪活動，對經(jīng)濟(jì)金融安全、社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。
例如，2023年11月，武漢警方破獲一起在網(wǎng)上購買虛擬貨幣為電詐集團(tuán)洗錢的案件，涉案資金高達(dá)10億元。
2023年12月，北京警方破獲一起通過交易虛擬貨幣為地下錢莊洗錢的案件，涉及資金超過20億元。
……
新型洗錢案件不斷曝出，呈現(xiàn)出金額大、監(jiān)管難等特點，亟需從法律上進(jìn)行有效規(guī)范。
對此，修訂草案規(guī)定，國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國家有關(guān)機(jī)關(guān)開展國家、行業(yè)洗錢風(fēng)險評估，及時監(jiān)測新型洗錢風(fēng)險，根據(jù)風(fēng)險狀況配置反洗錢監(jiān)管資源，采取相應(yīng)的風(fēng)險防控措施。
修訂草案還規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在反洗錢行政主管部門的指導(dǎo)下，關(guān)注、評估運(yùn)用新技術(shù)、新產(chǎn)品帶來的洗錢風(fēng)險，根據(jù)情形采取相應(yīng)的洗錢風(fēng)險管理措施。
“這是本次修法的一個亮點?！睏钫裎湮瘑T贊成專門增加規(guī)定對新型洗錢問題進(jìn)行規(guī)范，但他同時指出，將義務(wù)限制在金融機(jī)構(gòu)，范圍較窄，對新技術(shù)、新產(chǎn)品的指向不夠具體，建議對主要新型洗錢方式進(jìn)行單列規(guī)范，增強(qiáng)法律的現(xiàn)實性和可操作性，為打擊新型洗錢、維護(hù)金融安全提供法律支撐。
全國人大社會建設(shè)委員會委員杜航偉認(rèn)為，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及各種新型產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，使得怎樣及時發(fā)現(xiàn)洗錢，怎么準(zhǔn)確辨別洗錢的難度更大了，他建議加強(qiáng)反洗錢監(jiān)測分析，特別是加強(qiáng)對洗錢犯罪手法、規(guī)律、特點的研究。
值得關(guān)注的是，本次修訂草案還規(guī)定了特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)，要求其在從事本法規(guī)定的特定業(yè)務(wù)時，應(yīng)當(dāng)參照金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)。這些特定非金融機(jī)構(gòu)主要包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、貴金屬和寶石現(xiàn)貨交易商等。
“此前，我國主要以金融機(jī)構(gòu)為反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)，反洗錢監(jiān)管體系也主要面向金融機(jī)構(gòu)?！币恍┪瘑T表示，修訂草案為特定非金融機(jī)構(gòu)設(shè)定反洗錢義務(wù)，在建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度的執(zhí)行上，提出了精細(xì)化的要求。
對于外界關(guān)注的是否將互聯(lián)網(wǎng)平臺等納入履行反洗錢義務(wù)的機(jī)構(gòu)，全國人大財經(jīng)委委員劉國強(qiáng)說，現(xiàn)在有一些機(jī)構(gòu)暫時還沒寫進(jìn)去，但修訂草案設(shè)置了兜底條款，將來根據(jù)情況可以逐步加，這方面在法律上并沒有障礙。
平衡好完善監(jiān)管與保障權(quán)利的關(guān)系
“反洗錢強(qiáng)監(jiān)管的同時，也要關(guān)注對公民合法權(quán)益的保護(hù)?！边@是審議中與會人員的普遍共識。
記者了解到，現(xiàn)實中，對于涉嫌洗錢等不法行為的金融賬戶或個人銀行卡“一封了之”、“一凍了之”、“一扣了之”的情形并不鮮見。其中不乏被誤中、誤傷的個體或群體。
全國人大財經(jīng)委的審議意見提到，在反洗錢資金監(jiān)測、洗錢風(fēng)險評估、反洗錢調(diào)查等工作中，存在基層金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)濫用控制措施的風(fēng)險，可能侵害客戶的合法權(quán)益，甚至擾亂正常市場交易秩序。
張勇委員表示，修訂草案增加了較多新的監(jiān)管制度規(guī)定，建議進(jìn)一步平衡開展反洗錢工作與保障企業(yè)、個人正常金融活動的關(guān)系。
杜小光委員認(rèn)為，在賦予反洗錢部門查詢、使用受益所有人信息權(quán)利的同時，也要保障受益所有人的合法權(quán)利。他建議增加“因違法或不當(dāng)使用受益所有人信息造成受益所有人損失的，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”的規(guī)定。
為兼顧好反洗錢監(jiān)管與客戶合法權(quán)益保護(hù)，財經(jīng)委提出，要重點加強(qiáng)對大額資金和可疑交易情況監(jiān)管，保護(hù)客戶信息安全及正常交易，增設(shè)必要的反洗錢監(jiān)管內(nèi)部約束和違規(guī)問責(zé)機(jī)制，并提供相應(yīng)的救濟(jì)措施。
加強(qiáng)現(xiàn)金交易管理
實踐中，現(xiàn)金交易不記名、不可追蹤，易切斷資金交易鏈條，便于隱瞞交易事實與過程，洗錢風(fēng)險較大。
審議中，如何從立法層面對現(xiàn)金交易進(jìn)行管理，成為與會人員關(guān)注的一個焦點問題。
“現(xiàn)金交易最容易讓犯罪行為得逞。”郭樹清委員指出，從打擊洗錢犯罪和腐敗等犯罪的角度，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)金有更嚴(yán)格的管理。
劉國強(qiáng)也表示，我國在現(xiàn)金管理方面其實比較寬松，不如有些國家嚴(yán)格，有的國家的金融機(jī)構(gòu)對1000歐元現(xiàn)金都要求說清楚來源甚至限制交易。
什么情況下存取款需要對客戶身份進(jìn)行識別和盡職調(diào)查？近年來，“個人存取現(xiàn)金超5萬元要登記”、“存10萬元現(xiàn)金被銀行追問資金來源”等新聞曾引發(fā)熱議。
郭樹清認(rèn)為，反洗錢要加強(qiáng)現(xiàn)金管理，這個問題應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識，但“要求到銀行存款幾萬塊錢以上的，要填表說明來源等，坦率地說有點簡單化。大家說我存幾萬塊錢，怎么還尋根問底的，搞這么不方便了”。他表示，銀行應(yīng)對大額交易定期上報篩查，因為銀行有義務(wù)了解客戶和資金。
“過去管理寬松，所以加強(qiáng)現(xiàn)金管理容易反彈，有些公眾覺得很不方便。”劉國強(qiáng)建議反洗錢主管部門要加大相關(guān)宣傳力度，讓公眾更多了解法律和政策規(guī)定。