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《反洗錢法》2024修訂要點解讀
繼2024年4月《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案）》提請十四屆全國人大常委會初次審議并向公眾征求意見，再到十四屆全國人大常委會第十一次會議于2024年9月13日對《反洗錢法（修訂草案二次審議稿）》進行了二次審議，2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了修訂后的《中華人民共和國反洗錢法》（下稱“《反洗錢法（2024修訂）”或“新規(guī)”），即將于2025年1月1日起施行。正式通過的《反洗錢法（2024修訂）》基本采用了二次審議稿的大部分條款內(nèi)容，在此基礎上稍作調(diào)整。
如人民法院報所述，《反洗錢法（2024修訂）》對于維護金融安全，健全國家金融風險防控體系，擴大金融高水平雙向開放，提高參與國際金融治理能力具有重要意義。明確反洗錢定義、完善反洗錢義務規(guī)定、完善法律責任等內(nèi)容，平衡反洗錢工作與保障個人和組織合法權益的關系。同時堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，維護國家利益以及我國公民、法人的合法權益。
我們將結合在反洗錢法合規(guī)領域的經(jīng)驗，總結《反洗錢法（2024修訂）》較之現(xiàn)行《反洗錢法》修訂的要點，以及對反洗錢義務主體以及一般單位和個人之影響。
1. 反洗錢基本原則
國家安全的突出強調(diào)：第一條、第三條均明確提出，反洗錢工作應服務于國家安全，堅持總體國家安全觀，這體現(xiàn)了國家對金融安全的高度重視。
反洗錢定義的擴大：第二條從原有的七種洗錢上游犯罪擴展到所有犯罪類型，以及恐怖主義融資，極大拓寬了法律的適用范圍。
反洗錢措施的適當性：新增第四條明確規(guī)定應確保反洗錢措施與洗錢風險相適應，避免干擾正常合法的金融服務和資金流轉，旨在要求反洗錢工作應適度進行。此條原則性規(guī)定系針對目前反洗錢合規(guī)實踐的難點之一，即如何對反洗錢義務主體和監(jiān)管機構反洗錢監(jiān)控措施的權力權限進行限制明確界定，以免措施過當對業(yè)務經(jīng)營產(chǎn)生的不利影響。此要求在具體反洗錢措施中有相應貫徹和體現(xiàn)，例如：第二十九條規(guī)定，對于洗錢風險較低的交易，金融機構應當根據(jù)情況簡化客戶盡職調(diào)查措施；第三十條規(guī)定，金融機構采取洗錢風險管理措施需要平衡好管理洗錢風險與優(yōu)化金融服務的關系，不得采取與洗錢風險狀況明顯不匹配的措施，應保障客戶依法享有的醫(yī)療、社會保障、公用事業(yè)服務等相關的基本、必需的金融服務。若采取限制交易方式、金額或頻次，限制業(yè)務類型，拒絕辦理業(yè)務，終止業(yè)務關系等洗錢風險管理措施的，需要在發(fā)現(xiàn)客戶存在洗錢高風險情形的必要情況下方可實施。
反洗錢信息安全保護：首先，第七條、第八條均明確了通過履行反洗錢職責或義務獲悉的反洗錢信息，應當予以保密，相關反洗錢監(jiān)管部門使用該等信息只能用于反洗錢監(jiān)督管理和行政調(diào)查工作，并應依法保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息。其次，第三十七條規(guī)定反洗錢信息共享應該符合信息保護的法律規(guī)定，并確保信息不被用于反洗錢和反恐怖主義融資以外的用途。第三，對于違反相關信息安全保護的情形，在第五十四條相應設置了嚴重的罰則，包括最高可達五百萬元的罰款。
2. 反洗錢監(jiān)督管理
受益所有人定義和信息管理：第十九條對受益所有人進行了定義，指最終擁有或者實際控制法人、非法人組織，或者享有法人、非法人組織最終收益的自然人。具體認定標準由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門制定。對此，中國人民銀行聯(lián)合國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《受益所有人信息管理辦法》，已在2024年11月1日起實施，對受益所有人信息備案和管理作出具體規(guī)定，要求企業(yè)通過登記注冊系統(tǒng)備案受益所有人信息，并允許國家有關機關、金融機構、特定非金融機構履行反洗錢和反恐怖主義融資義務時通過中國人民銀行查詢企業(yè)的受益所有人信息。我們會持續(xù)關注《受益所有人信息管理辦法》正式施行后的實踐情況。
監(jiān)管機構權責分工明確：國務院反洗錢行政主管部門負責組織、協(xié)調(diào)全國的反洗錢監(jiān)督管理工作，對履行反洗錢義務的機構提供指導，國務院有關金融管理部門、有關特定非金融機構主管部門在各自的職責范圍內(nèi)履行反洗錢監(jiān)督管理職責。有關特定非金融機構主管部門根據(jù)需要，可以請求反洗錢行政主管部門協(xié)助其監(jiān)督檢查。國務院反洗錢行政主管部門設立反洗錢監(jiān)測分析機構，開展反洗錢資金檢測，有針對性開展檢測分析工作，按照規(guī)定向反洗錢義務主體反饋可疑交易報告使用情況，不斷提高監(jiān)測分析水平。
完善反洗錢監(jiān)管措施：新規(guī)明確了反洗錢行政主管部門與其他機關之間在反洗錢工作方面的信息交換機制，包括：金融機構違反反洗錢規(guī)定的線索、涉嫌洗錢及相關違法犯罪線索和證據(jù)材料的移送處理，接受移送機關反饋處理結果等；明確了反洗錢行政主管部門履行其監(jiān)管職責有權對金融機構采取的相關監(jiān)督檢查措施和程序。反洗錢行政主管部門將會同有關機關評估國家、行業(yè)面臨的洗錢風險，發(fā)布相應洗錢風險指引，支持和鼓勵反洗錢領域技術創(chuàng)新，及時監(jiān)測與新領域、新業(yè)態(tài)相關的新型洗錢風險。
3. 反洗錢義務主體
履行反洗錢義務的金融機構：第六十三條將原有的列舉相關機構歸納為銀行業(yè)、證券基金期貨業(yè)、保險業(yè)和信托業(yè)金融機構，并明確非銀行支付機構亦屬于履行反洗錢義務的金融機構，并保留兜底條款，即國務院反洗錢行政主管部門確定并公布的其他從事金融業(yè)務的機構。
履行反洗錢義務的非金融機構定義：現(xiàn)行《反洗錢法》已將特定非金融機構納入反洗錢義務主體，但并未在法律層面明確“特定非金融機構”的范圍。此前中國人民銀行辦公廳于2018年7月26日發(fā)布實施的《關于加強特定非金融機構反洗錢監(jiān)管工作的通知》中首次以列舉的方式明確“特定非金融機構”的范圍。本次《反洗錢法（2024修訂）》第六十四條明確了特定非金融機構的范圍，與一審稿、二審稿內(nèi)容基本保持一致，包括：（一）提供房屋銷售、房屋買賣經(jīng)紀服務的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者房地產(chǎn)中介機構；（二）接受委托為客戶辦理買賣不動產(chǎn)，代管資金、證券或者其他資產(chǎn)，代管銀行賬戶、證券賬戶，為成立、運營企業(yè)籌措資金以及代理買賣經(jīng)營性實體業(yè)務的會計師事務所、律師事務所、公證機構；（三）從事規(guī)定金額以上貴金屬、寶石現(xiàn)貨交易的交易商；（四）國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門根據(jù)洗錢風險狀況確定的其他需要履行反洗錢義務的機構。
4. 反洗錢義務
細化反洗錢內(nèi)控制度建立健全要求：第二十七條規(guī)定的金融機構需要采取的具體措施包括：設立專門機構或指定相關機構負責反洗錢工作，配備相應人員，按要求開展反洗錢培訓宣傳，定期評估洗錢風險并指定相應風險管理制度，通過審計監(jiān)督內(nèi)控制度的有效實施等。
客戶盡職調(diào)查制度擴大、加強原有客戶身份識別制度：新規(guī)要求金融機構根據(jù)洗錢風險程度對客戶身份、建立業(yè)務關系和交易目的、資金來源和用途等進行盡職調(diào)查，在業(yè)務關系存續(xù)期間對客戶身份信息變化、洗錢風險進行持續(xù)監(jiān)控，對于洗錢高風險情形采取相應限制性措施，取代和擴大了原有客戶身份識別制度的義務范圍。對于他人代辦業(yè)務，金融機構需查驗為他人辦理業(yè)務的授權關系，識別和核實代理人身份。若金融機構依托第三方開展客戶盡職調(diào)查的，需評估第三方風險和業(yè)務能力，并對第三方未能履行客戶盡職調(diào)查義務的后果承擔法律責任。金融機構進行反洗錢客戶盡職調(diào)查的查詢范圍將明確可以擴展到公安、市場監(jiān)督以外的其他行政機構，包括但不限于民政、稅務、移民管理、電信管理等部門，大大加強了反洗錢機構合作和信息共享能力。此外，客戶身份資料和交易記錄保存期限從原本的五年延長至十年，金融機構需要根據(jù)新規(guī)調(diào)整相應操作。
特定非金融機構的反洗錢義務：新規(guī)明確特定非金融機構從事規(guī)定的特定業(yè)務時，參照關于金融機構履行反洗錢義務的相關規(guī)定，根據(jù)行業(yè)特點、經(jīng)營規(guī)模、洗錢風險狀況履行反洗錢義務，并其授權主管部門制定具體辦法。這有助于改變特定非金融機構履行反洗錢義務時無法可依、無所適從的局面，對于指導特定非金融機構如何履行反洗錢義務有積極意義。
一般單位和個人的反洗錢義務：除作為反洗錢義務主體的金融機構和特定非金融機構之特定義務以外，新規(guī)明確規(guī)定了全社會單位和個人配合反洗錢工作和防控洗錢風險的義務，包括：不得從事或為洗錢活動提供便利；配合反洗錢義務主體的盡職調(diào)查，拒不配合的，金融機構可依法采取限制、拒絕或終止業(yè)務關系等風險管理措施，并將情況提交可疑交易報告；出入境人員攜帶的現(xiàn)金、無記名支付憑證等超過規(guī)定金額及時向海關申報；對特定名單對象（包括：（一）國家反恐怖主義工作領導機構認定并由其辦事機構公告的恐怖活動組織和人員名單；（二）外交部發(fā)布的執(zhí)行聯(lián)合國安理會決議通知中涉及定向金融制裁的組織和人員名單；（三）國務院反洗錢行政主管部門認定或者會同國務院國家有關機關認定的，具有重大洗錢風險、不采取措施可能造成嚴重后果的組織和人員名單）采取拒絕提供服務、資金、資產(chǎn)，限制相關資金、資產(chǎn)轉移等反洗錢特別措施。
單位和個人對反洗錢措施有異議的法律救濟途徑：第三十九條規(guī)定了單位和個人對金融機構、國家機關采取的洗錢風險管理措施有異議時的法律救濟途徑，包括：向金融機構提出異議，涉及基本、必需金融服務的，金融機構應當及時處理和答復；向反洗錢行政主管部門投訴，或直接向法院提起訴訟。這一修改秉承防止濫用行政權力、提供更多個體保障的原則，更符合行政程序法的精神。這也無疑對金融機構的反洗錢工作帶來進一步挑戰(zhàn)，需要確保反洗錢措施適當性和客戶服務響應及時性，否則會直接面臨相應的投訴及訴訟風險。目前有關反洗錢措施正當性的國內(nèi)司法案例極少，比較有益的探討可見浙江省杭州市中級人民法院（2020）浙01民終696號判決，該案提出了金融機構和相關企業(yè)如何恰當履行相關反洗錢法律義務的判決意見，但由于判決該案的法院級別不高，尚未能成為類似案例的指導案例。我們有理由期待司法機關對此有更多的案例指導。
5. 反洗錢調(diào)查
明確調(diào)查權限和程序：第四十三條規(guī)定，反洗錢調(diào)查權下放到設區(qū)的市一級的反洗錢行政主管部門派出機構，提高了調(diào)查效率。針對金融機構、特定非金融機構采取調(diào)查核實措施需要經(jīng)過反洗錢行政主管部門負責人批準，并按照嚴格按照法律規(guī)定的程序和權限采取調(diào)查措施。涉及非特定金融機構的，必要時可以請求有關特定非金融機構主管部門予以協(xié)助。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)無法排除洗錢嫌疑發(fā)現(xiàn)其他犯罪線索的，調(diào)查機關應當向有管轄權的機關移送。
6. 反洗錢國際合作
反洗錢法域外效力：第十二條擴展了中國反洗錢法的管轄范圍，覆蓋境外發(fā)生的危害我國主權和安全，侵犯公民、法人和其他組織和合法權益，或擾亂境內(nèi)金融秩序的洗錢和恐怖融資活動。
跨境反洗錢合作：第五章建立了基于國際條約或平等互惠原則開展反洗錢國際合作的框架，包括相互洗錢犯罪司法協(xié)助、情報和信息的共享、反洗錢調(diào)查配合等。第四十九條規(guī)定，我國國家機關可基于對等原則或協(xié)商一致，要求境外金融機構及其境內(nèi)代理機構配合我國的反洗錢和反恐怖融資調(diào)查。第五十條規(guī)定，境內(nèi)金融機構面對外國違反對等、協(xié)商一致原則直接要求提供信息或控制資產(chǎn)的行動時，不得擅自遵從并應及時報告中國有關機關。若金融機構為境外國家、組織合規(guī)監(jiān)管需要而需向境外提供概要性合規(guī)信息、經(jīng)營信息等信息的，應向中國有關機關按報告后方可提供。此外，向境外提供有關資料、信息涉及重要數(shù)據(jù)和個人信息的，還應遵守中國數(shù)據(jù)安全和個人信息保護法規(guī)。第五十七條設置了相應罰則，若境外金融機構未能按照前述法律規(guī)定配合我國機關的調(diào)查，會面臨被限制或禁止開展業(yè)務、罰款等后果，以及存在列入具有重大洗錢風險名單風險。如果境內(nèi)金融機構擅自對外提供信息，該金融機構以及負有責任的董事、監(jiān)事、高級管理人員或者其他直接責任人員會被處以相應罰款。
7. 法律責任
處罰范圍擴大、力度提高：第六章規(guī)定了違反反洗錢相關規(guī)定的法律責任，新規(guī)結合新法要求更新了相應處罰事項，并提高了對相關違法行為的處罰力度。對于金融機構違規(guī)，可處于高達人民幣一千萬元、或涉及金額百分之二十以上二倍以下、或所造成直接經(jīng)濟損失一倍以上五倍以下的罰款，個人違規(guī)面臨罰款的幅度提高至在二十萬至一百萬元，金融機構及其董監(jiān)高、直接責任人員可能會被有關金融管理部門限業(yè)或者禁業(yè)。對于以上個人而言，需證明自己已勤勉盡責采取了反洗錢措施方可免于處罰。對于特定非金融機構違規(guī)，其主管部門亦有權對其及其負責人處以警告、罰款。對于一般社會單位和個人，可能面臨處罰責任的事由包括：違反第四十條規(guī)定的對相關名單對象采取反洗錢特別預防措施的義務，以及未能按照規(guī)定向登記機關提交受益所有人信息，或提交虛假、不實信息，未按照規(guī)定及時更新受益所有人信息的情形。